Maria SW Sumardjono
Kompas Cetak |
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960
tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria yang terbit pada 24
September 1960 pada awalnya dimaksudkan untuk menjadi lex generalis bagi
semua peraturan terkait sumber daya agraria/sumber daya alam,
setidaknya jika ditilik dari sepuluh pasal UUPA.
Dalam perjalanan waktu, Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) mengalami
pasang surut, bahkan cenderung menjadi dilematis. Hal ini tampak saat
posisi UUPA dihadapkan pada UU sektoral lainnya dan keraguan sikap untuk
mempertahankan atau meninggalkan UUPA yang dapat dicermati dalam
berbagai kerancuan kebijakan/peraturan perundang-undangan di bidang
pertanahan.
Judul ”agraria” sebagai obyek pengaturan sudah sejak semula mengundang
polemik karena, dari keseluruhan pasal UUPA, hanya sepuluh pasal yang
dimaksudkan untuk mengatur semua sumber daya alam (SDA), termasuk tanah.
Hampir 80 persen UUPA mengatur tentang tanah. Karena mayoritas
pengaturan UUPA berkenaan dengan tanah, dari situlah awal polemik
bermula antara apakah UUPA itu bersifat lex generalis atau lex specialis.
Bahwa UUPA mayoritas memuat ketentuan tentang tanah itu dapat dipahami
karena pada 1960-an masalah berkaitan dengan SDA selain tanah belum
merupakan hal yang strategis. Prioritas ketika itu adalah bagaimana
upaya mencapai keadilan dalam penguasaan/pemilikan tanah sebagai
kebutuhan dasar manusia untuk pemenuhan sandang, pangan, dan papan.
Masalah investasi dan potensinya memicu konflik penguasaan/pemilikan SDA
belum diantisipasi.
Ketika pada 1970-an UU sektoral mulai diterbitkan untuk mengakomodasi
investasi dalam rangka pertumbuhan ekonomi, UU sektoral terbit dengan
semangat pragmatisme sesuai visi dan misi masing-masing sektor. Falsafah
dan prinsip dasar penyusunan UU terkait SDA yang diamanatkan UUPA tak
diakomodasi dalam UU sektoral. Dengan kata lain, UUPA telah terdegradasi
menjadi lex specialis dihadapkan pada UU sektoral lain. Meski
degradasi oleh kekuatan eksternal itu disayangkan, tetapi dapat
dipahami. Dalam perkembangannya, yang lebih memprihatinkan adalah
pengeroposan UUPA secara internal lewat berbagai kebijakan/peraturan
perundang-undangan pertanahan.
Sejatinya, semenjak tahun 1998 sudah mulai mengemuka wacana tentang
perlunya merevisi UUPA (KPA dan KRHN, ”Usulan Revisi UUPA”, Oktober
1998). Setidaknya ada empat kelompok pemikiran terhadap UUPA, yakni
bahwa (1) UUPA perlu dipertahankan karena melindungi hak-hak masyarakat;
sengketa pertanahan itu terjadi karena penyimpangan pejabat pelaksana;
(2) UUPA melindungi hak-hak masyarakat, tetapi peraturan pelaksanaannya
yang menyimpang; (3) UUPA harus diubah agar lebih pro pasar; dan (4)
UUPA perlu dikritisi karena adanya penyimpangan oleh pejabat pelaksana
dan adanya peraturan pelaksanaan yang menyimpang dari UUPA (Noer Fauzi,
”Sendi-sendi Pembaruan Agraria”, September1999).
Dalam rangka penyempurnaan UUPA, tercatat empat RUU tentang Pertanahan dan dua RUU yang bersifat lex generalis.
Yang cukup menarik adalah bahwa dalam setiap diskusi rancangan UU itu
wacana yang selalu mengemuka adalah: dengan terbitnya UU yang akan
datang, bagaimana kedudukan UUPA, masih dipertahankan atau dicabut
berlakunya? Perlu dipahami bahwa sesungguhnya hal itu bukan pertanyaan,
melainkan permasalahan yang perlu dipikirkan jalan keluarnya, justru
karena kedudukan UUPA yang unik: sebagian ketentuannya dimaksudkan
sebagai lex generalis walaupun belum tuntas, tetapi mayoritas materi muatannya bersifat lex specialis.
Dilema yang berlanjut
Terbitnya berbagai RUU tentang Pertanahan dan berbagai peraturan
pelaksanaan UUPA itu menimbulkan kekhawatiran terkait nasib UUPA.
Sejumlah pihak khawatir, jika UUPA tidak dipertahankan, semakin terbuka
kemungkinan terjadinya penyimpangan dari UUPA dalam berbagai
kebijakan/peraturan perundang-undangan pertanahan. Kekhawatiran itu
diredam melalui komitmen yang dicapai BPN RI dengan Komisi II DPR dalam
suatu Rapat Dengar Pendapat Umum, 29 Juni 2007. Disepakati, UUPA tidak
diubah, tetapi cukup disiapkan RUU tentang pertanahan. Apakah dilema ini
dapat diatasi dengan komitmen tersebut? Tampaknya tidak demikian
halnya.
Pertanyaannya, pertama, bagaimana daya ikat komitmen politis ini,
apakah berlaku selamanya atau hanya untuk kurun tertentu? Apakah dengan
tetap diberlakukannya UUPA dapat dijamin bahwa kebijakan/peraturan
perundang-undangan pertanahan akan sejalan dengan falsafah dan prinsip
dasar UUPA? Ternyata jawabannya: tidak selalu! Yang terjadi justru
timbulnya gagasan dan sejumlah kebijakan/peraturan perundang-undangan
pertanahan yang secara sadar atau tak sadar telah mengeroposi UUPA dalam
rangka memenuhi kebutuhan yang cenderung pragmatis. Hal itu dapat
dicermati dalam beberapa contoh berikut.
Pertama, keberadaan lembaga ”hak” pengelolaan (HPL) yang semula
dimaksudkan sebagai ”fungsi” pengelolaan, tetapi karena kebutuhan
pragmatis bergeser menjadi ”hak” yang lebih menonjolkan sifat
keperdataan ketimbang fungsi publiknya. Ciri keperdataan HPL tampak dari
kemungkinan diberikannya hak atas tanah di atas tanah HPL kepada pihak
ketiga (aspek komersial HPL). Meski secara normatif HPL diupayakan
dikembalikan pada fungsi publiknya melalui PP No 40/1996 tentang HGU,
HGB, dan Hak Pakai atas Tanah dan secara tak langsung melalui UU No
1/2004 tentang Perbendaharaan Negara jo PP No 27/2014 tentang
Pengelolaan BMN/BMD, tetapi sampai kini masih sulit mengembalikan HPL
dalam fungsi publiknya terutama menyangkut hubungan hukum antara
pemegang HPL dan pihak ketiga.
Cukup mengherankan HPL yang berawal dari beheersrecht yang
terbit dalam suasana batin asas domein melalui PP No 8/1953 itu sampai
saat ini, walaupun yang berlaku adalah asas hak menguasai dari negara,
tetap tak mudah menata kembali HPL dalam fungsi publiknya.
Kedua, Pasal 18 UUPA jo UU No 20/1961 tentang Pencabutan Hak Atas Tanah
dan Benda-benda yang ada di Atasnya telah ditinggalkan oleh UU No
2/2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum.
Keppres No 55/1993 dan Pepres No 36/2005 jo Perpres No 65/2006 masih
memegang teguh prinsip yang membedakan antara pengadaan tanah dan
pencabutan hak atas tanah. Ketika pemerintah memerlukan tanah untuk
kepentingan umum dan lokasi pembangunan tak dapat dipindahkan, sedangkan
musyawarah dengan pemegang hak menemui kegagalan, lembaga pencabutan
hak atas tanah dibuka kemungkinannya untuk berlaku. Dalam UU No 2/2012,
lembaga pencabutan hak atas tanah diganti dengan penitipan ganti
kerugian di PN setempat dan penyelesaian keberatan masyarakat terhadap
lokasi pembangunan dilakukan melalui PTUN dan MA; sedangkan keberatan
mengenai ganti kerugian diselesaikan melalui PN dan MA. Tak diperoleh
kejelasan alasan penghilangan lembaga pencabutan hak atas tanah dalam UU
No 2/2012.
Ketiga, penghapusan hak ulayat yang diatur dalam Pasal 3 UUPA melalui
Peraturan Menteri ATR/Ka BPN No 9 Tahun 2015 dan menggantikannya dengan
hak komunal atas tanah, yang secara yuridis-normatif ataupun
historis-sosiologis berbeda pengertiannya dengan hak ulayat. Akibatnya,
terjadi kekosongan hukum dan ketidakpastian hukum dalam pengaturan
tentang hak ulayat dengan dihapuskannya Pasal 3 UUPA dan Peraturan
Menteri Negara Agraria/Ka BPN No 5/1999 (Maria Sumardjono, ”Ihwal Hak
Komunal atas Tanah”, Kompas, 6/7/2015 ).
Keempat, upaya menggantikan asas pemisahan horizontal yang bersumber
pada hukum adat (Pasal 5 UUPA) dengan asas perlekatan/vertikal
sebagaimana tampak dalam DIM nomor 103 (versi 7/1/2013) yang diusulkan
pemerintah dalam pembahasan RUU Pertanahan inisiatif DPR tahun 2014.
Tidak ada penjelasan konseptual tentang penggantian asas ini. Dalam
kenyataannya, pemahaman tentang asas pemisahan horizontal yang
diakomodasi dalam UU No 4/1996 tentang Hak Tanggungan itu dijelaskan
secara komprehensif dalam Penjelasan Umum butir 6 UU No 4/1996.
Kelima, upaya memperkenalkan lembaga hukum baru, yakni Hak Guna Ruang
(HGR) dalam DIM nomor 280 dan yang terkait, tanpa memberikan penjelasan
komprehensif terkait alasan konseptual yang melandasinya dan penjabaran
tentang isi kewenangan HGR tersebut. Sejauh mana urgensi pembentukan HGR
jika terhadap Pasal 4 Ayat (2) UUPA dapat dilakukan interpretasi
ekstensif sehingga terhadap penggunaan ruang di bawah tanah jika
pemegang haknya berbeda dengan pemegang hak di atasnya dapat diberikan
HGB/HP (bawah tanah) yang isi kewenangannya mutatis mutandis sama dengan HGB/HP menurut UUPA. Untuk penggunaan ruang bawah tanah yang berbeda adalah teknis pendaftarannya.
Keenam, pendapat otoritas pertanahan bahwa WNA dapat memiliki unit
apartemen dengan hak pakai (HP) yang jangka waktunya ”seumur hidup
pemegang hak” atau sepanjang pemegang hak masih mempunyai izin tinggal
di Indonesia. Pendapat ini jelas bertentangan dengan Pasal 41 UUPA jo PP
No 40/1996 di samping bertentangan dengan konstitusi sesuai putusan MK
No 21,22/PUU-V/2007 (Maria Sumardjono, ”Properti untuk Orang Asing”, Kompas, 24 /7/2015).
Ketujuh, usulan reformasi UUPA yang disusun Tim Konsultan ADB, 2 Juli 2010 (TA 7038-INO: Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land)
yang antara lain menekankan prioritas pendaftaran tanah sebagai
instrumen untuk memfasilitasi keberadaan pasar tanah (tanah sebagai
komoditas!). Juga diusulkan untuk menggantikan asas pemisahan horizontal
dengan asas vertikal yang jelas berbeda kerangka dasarnya (hukum adat
vs hukum Barat). Demikian juga usul penyederhanaan jenis hak atas tanah
menjadi hak milik (HM) dan HP berdasarkan analoginya dengan Freehold dan Leasehold
dalam sistem hukum Anglo Amerika, tanpa memahami bahwa sesuai Pasal 5
UUPA dalam konsepsi pemilikan tanah menurut hukum adat dikenal adanya HM
dan HP. Berbagai contoh sesat pikir itu menunjukkan pengeroposan UUPA
terjadi ketika UUPA masih berlaku.
Masa depan UUPA
Mengingat posisi UUPA yang dilematis itu (Maria Sumardjono , ”Quo Vadis UUPA”, Kompas,
24/9/2010), pertanyaan ”apakah” UUPA dapat/tidak dapat diubah menjadi
tak relevan. Yang lebih mendasar, ”kapan” UUPA masih diperlukan atau
sudah tak diperlukan lagi keberadaannya? Jika
perubahan/revisi/penyempurnaan UUPA itu dilakukan terhadap substansi
yang khusus mengatur tentang pertanahan dengan cara melengkapi dan
menyatukan aturan pelaksanaan UUPA yang tersebar dalam berbagai
peraturan perundang-undangan serta meluruskan tafsir yang menyimpang
dari UUPA, selama pasal-pasal yang substansial ditujukan untuk semua SDA
belum diakomodasi dalam suatu UU yang bersifat lex generalis sebagaimana intensi awal UUPA, terbitnya UU tentang Pertanahan itu tidak serta merta dapat meniadakan berlakunya UUPA.
Oleh karena itu, ke depan masih ditunggu transformasi UUPA dalam suatu UU tentang Pertanahan (lex specialis) dan suatu UU yang ditujukan untuk mengatur prinsip-prisip pemilikan/penguasaan SDA (lex generalis).
Dalam merancang kedua RUU itu, di samping berlandaskan pada Pasal 33
Ayat (3) UUD 1945 perlu dilandasi dengan prinsip-prinsip Pembaruan
Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam sesuai TAP MPR No IX Tahun 2001
dan putusan MK yang relevan.
Sementara kedua UU itu belum terbit, seyogianya dihentikan pengeroposan
UUPA melalui kebijakan/peraturan perundang-undangan pertanahan yang
cenderung pragmatis dan abai terhadap konsepsi dasar UUPA. Di samping
secara normatif merusak sistem hukum, kebijakan pertanahan ”jalan
pintas” itu berpotensi memicu kesenjangan yang kian parah dalam akses
terhadap perolehan dan pemanfaatan tanah serta semakin memicu terjadinya
konflik/sengketa pertanahan.
Maria SW Sumardjono, Guru Besar Hukum Agraria Fakultas Hukum UGM, Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia
No comments:
Post a Comment