Revisi Aturan Pemekaran

Arie Ruhyanto

Cetak | 5 Januari 2016 383 dibaca 0 komentar

Salah satu produk hukum paling ditunggu-tunggu sebagai konsekuensi perubahan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 adalah peraturan pemerintah terkait pemekaran daerah. 

Hingga tulisan ini dibuat, Kementerian Dalam Negeri masih terus membahas draf pengganti Peraturan Pemerintah (PP) No 78/2007. Peraturan pemerintah yang baru itu nanti sebagai acuan menentukan kelanjutan lebih dari 200 usul pembentukan daerah baru (Kompas, 11/7/2015).

Revisi PP No 78/2007 perlu mendapat perhatian serius, terutama mengingat tingginya kontroversi kebijakan pemekaran di tengah derasnya tuntutan pembentukan daerah baru. Kontroversi itu setidaknya berlangsung dalam dua nalar analisis: nalar efisiensi dan nalar pemerataan.

Nalar efisiensi meyakini sejauh ini pemekaran daerah lebih banyak menciptakan soal ketimbang membawa manfaat. Pemekaran dipandang hanya membebani anggaran negara, sarat politik transaksi, melahirkan birokrasi tambun, dan menciptakan lahan subur bagi korupsi serta berbagai bentuk penyalahgunaan kewenangan. Karena itu, pemekaran harus dibekukan atau minimal diperketat syaratnya. 

Sementara itu, nalar pemerataan meyakini bahwa pemekaran merupakan upaya tepat mempercepat pemerataan pembangunan. Hanya dengan pemekaran, pembangunan dapat menjangkau masyarakat yang selama ini tak tersentuh karena anggaran yang dimiliki daerah induk tak memadai. 

Argumentasi ini didukung pula oleh kenyataan bahwa banyak daerah dengan wilayah sangat luas, tetapi akses sangat terbatas. Karena itu, pemekaran merupakan solusi yang patut diperhitungkan sekaligus menunjukkan respons negara atas aspirasi warganya.

Terlepas dari argumen mana paling benar, setidaknya saat ini keduanya sepakat bahwa desain kebijakan pemekaran perlu diperbaiki. Lantas pelajaran apa yang dapat kita petik dari ratusan praktik pemekaran dalam kurun 1999-2012 untuk memperbaiki desain pemekaran ke depan?

Negara-bangsa

Tiga pelajaran mendasar dapat kita petik dari desain dan praktik kebijakan pemekaran sebelumnya. Pertama, pemekaran dilakukan sejalan dengan pandangan bahwa proses state building dapat dipisahkan dari nation building. Perspektif ini dipengaruhi konsep bahwa negara atau birokrasi adalah institusi steril dinamika sosial masyarakat (Weber, 1948). 

Akibatnya, instalasi institusi pemerintahan baru cenderung mengabaikan keragaman konteks lokal. Seluruh syarat, tahap, dan instrumen evaluasi pemekaran pun diterapkan seragam. Padahal, tuntutan pemekaran amat mungkin berangkat dari argumentasi dan konteks berbeda.

Kedua, cara pandang di atas menyebabkan pemekaran terjebak dalam logika sempit pembentukan pemerintahan dan penyelenggaraan pelayanan publik. Akibatnya desain pemekaran didominasi oleh faktor fisik dan institusional. 

Syarat pemekaran, misalnya, sebatas menekankan pada dimensi fisik kewilayahan, aspek teknis, dan administratif, seperti jumlah penduduk, luas wilayah, persetujuan DPRD dan bupati, serta ketersediaan fasilitas publik, seperti sekolah, puskesmas, bank, dan pasar. 

Faktor krusial, seperti kohesivitas sosial, nilai kolektif; berbagai konsensus sosial dan yang telah eksis sebelumnya, serta gagasan berpemerintahan yang ada dalam memori kolektif masyarakat hampir tidak pernah menjadi bahan pertimbangan. 

Ketiga, penekanan aspek institusi dalam pemekaran juga berdampak pada sempitnya cara pandang dalam menilai keberhasilan atau kegagalan sebuah daerah pemekaran. Keberhasilan atau kegagalan pemekaran semata-mata dikaitkan dengan kemampuan pemerintahan baru dalam menggenjot pendapatan asli daerah untuk membiayai penyelenggaraan pelayanan publik.  

Dalam alur pikir ini, ukuran keberhasilan suatu daerah ditentukan indikator fiskal, seperti kontribusi pendapatan asli daerah dan daya serap APBD, serta indikator fisik, seperti panjang jalan, jumlah sekolah, jumlah pertokoan, jumlah pasar, jumlah bank, dan jumlah perkantoran yang terbangun. 

Apakah semua itu serta-merta meningkatkan legitimasi pemerintah di mata masyarakat? Mempererat ikatan kebangsaan? Memperkuat rekatan sosial masyarakat? Di banyak tempat, peningkatan indikator capaian pembangunan yang disebutkan itu ternyata berbanding lurus dengan meningkatnya sentimen primordial berbasis suku ataupun agama. 

Seiring dengan kian lebarnya kesenjangan ekonomi dan kian vulgarnya kontestasi politik, sentimen itu mudah tersulut dalam konflik kekerasan. Kasus kekerasan yang terjadi di Tolikara, Ilaga, Maybrat, Halmahera Utara, Tidore, dan Polewali adalah sebagian contoh. 

Mengawal transisi

Berkaca dari praktik pemekar- an di negeri ini, perlu dirumuskan desain pemekaran yang lebih kontekstual. Tidak semata-mata berorientasi menghadirkan negara yang hanya menekankan pada keefektifan dan kinerja ekonomi dan pelayanan publik, tetapi juga rekatan sosial yang didasarkan pada rekognisi dan fasilitas atas tatanan lokal tanpa terjebak pada romantisasi tradisi masa lalu. 

Untuk itu, syarat dan transisi pemekaran, selain memastikan kesiapan menjalankan pemerintahan dan pelayanan, juga harus memastikan negara mampu merajut harmoni sosial dan beradaptasi dengan nilai yang telah berakar di masyarakat. 

Konsensus masyarakat terkait hal mendasar mutlak diperlukan sebelum daerah pemekaran dilakukan. Misalnya, terkait dengan sistem peradilan, ruang partisipasi masyarakat, pengelolaan sumber daya, dan yang berimplikasi politis, seperti penentuan lokasi ibu kota dan pola pengisian jabatan. 

Dengan kata lain, periode transisi yang harus dilalui calon daerah otonom baru bukan hanya mempersiapkan infrastruktur fisik pemerintahan dan pelayanan publik, melainkan juga mempersiapkan masyarakat beradaptasi dengan norma dan situasi baru seiring dengan hadirnya negara. Maka, pemekaran sekaligus dapat jadi langkah konkret merajut kebinekaan dan memperkuat keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

 Arie Ruhyanto

Pengajar di Jurusan Politik Pemerintahan Fisipol UGM

Versi cetak artikel ini terbit di harian Kompas edisi 5 Januari 2016, di halaman 7 dengan judul "Revisi Aturan Pemekaran".